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Pour
un nouveau partage des moyens financiers au Canada Rapport final La table des matières, la préface du président de la Commission et le sommaire vous sont présentés ici. Le document complet n'est disponible qu'en format PDF (1,16 Mo) Table des matières Préface
du président de la Commission PREMIÈRE
PARTIE - La nature du problème CHAPITRE
1 - Définition et ampleur du déséquilibre fiscal DEUXIÈME
PARTIE - Les causes du déséquilibre fiscal CHAPITRE
2 - Le déséquilibre entre les dépenses et l'accès
aux sources de revenus
2. LE PARTAGE DES REVENUS NE CORRESPOND PAS À LA DYNAMIQUE DES DÉPENSES
3. LE
REMBOURSEMENT DE LA DETTE ET LE DÉSÉQUILIBRE FISCAL CHAPITRE
3 - Des transferts intergouvernementaux inadéquats
2. LA
PÉRÉQUATION
3. LE
PROCESSUS D'ÉLABORATION DES ARRANGEMENTS FINANCIERS
CHAPITRE
4 - Le " pouvoir fédéral de dépenser "
et ses implications
TROISIÈME
PARTIE - Les conséquences du déséquilibre fiscal
et les réponses à y apporter CHAPITRE
5 - Les conséquences du déséquilibre fiscal CHAPITRE
6 - Les recommandations de la Commission
2. RÉPONDRE
DANS L'AVENIR À TOUTE NOUVELLE CAUSE DE DÉSÉQUILIBRE
CONCLUSION APPENDICES LISTE DES TABLEAUX ET SCHÉMAS LISTE DES GRAPHIQUES
Le déséquilibre fiscal est un concept ardu, recouvrant des questions complexes liées aux relations financières établies entre le gouvernement fédéral et les provinces, et comportant des dimensions à la fois quantitatives et qualitatives. Sa définition même devait être clairement précisée, et il fallait bien entendu que la Commission soit en mesure d'évaluer et d'analyser les phénomènes liés au déséquilibre fiscal avec toute la rigueur et la profondeur requises. La Commission a privilégié une approche fondée avant tout sur l'approfondissement de la connaissance et de l'analyse, sur l'enrichissement des études et des évaluations déjà disponibles, et sur la vérification systématique des différentes hypothèses qui lui étaient soumises - cela tout en évitant tout a priori dans ses réflexions. Simultanément, la Commission a tenté de rester la plus proche possible des enjeux pratiques qu'elle était amenée à soulever : le déséquilibre fiscal concerne en fait directement les citoyens, et la Commission a voulu ne jamais perdre de vue cette réalité, tout au long de ses travaux. Des études spécifiques ont été engagées afin de répondre à certaines questions précises. La Commission a reçu les analyses de plusieurs experts, notamment internationaux. Les audiences publiques ont également permis de recueillir les avis de nombreux porte-parole de différents groupes et citoyens intéressés au débat. Les travaux de la Commission, en plus de confirmer et de démontrer l'ampleur du déséquilibre fiscal, ont permis de dresser un ensemble de recommandations afin de corriger la situation. Les recommandations ont été formulées de façon constructive, avec la préoccupation concrète de faire avancer le débat. Il s'agit de recommandations majeures, qui dessinent un cadre nouveau pour les relations financières et fiscales au sein de la fédération canadienne. Simultanément, la Commission a réfléchi aux moyens de répondre, dans l'avenir, à toute nouvelle cause de déséquilibre fiscal, et a émis des suggestions à cette fin. Au terme des travaux de la Commission, je tiens à souligner la collaboration et la contribution remarquables de chacun des commissaires et de tout le personnel du Secrétariat. La Commission sur le déséquilibre fiscal était composée de personnalités provenant d'horizons très divers, mais toutes expertes dans leur domaine. Le rapport est ainsi le résultat d'un travail en commun effectué à partir d'approches et de préoccupations souvent différentes mais toujours pertinentes, ce qui en fait à la fois la richesse et l'intérêt. Convaincue d'avoir au moins permis de mieux faire comprendre les enjeux d'un sujet aussi complexe et important que celui-ci, la Commission termine son mandat avec la satisfaction du devoir accompli. YVES SÉGUIN SOMMAIRE Le rapport de la Commission répond à ces différentes questions, en confirmant d'abord au préalable la réalité et l'ampleur de ce déséquilibre fiscal. La Commission a considéré que sa réflexion se plaçait dans le cadre constitutionnel actuel, et que lorsque cela était pertinent et possible, son analyse devait s'étendre à l'ensemble des provinces canadiennes. La nature du problème Le déséquilibre fiscal constitue l'un des enjeux majeurs de la fédération canadienne depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. C'est à ce moment en effet que le gouvernement fédéral a procédé à des coupures importantes dans les versements effectués au titre du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS), alors que les dépenses sociales des provinces connaissaient une forte croissance. Un vaste consensus quant à son existence Même si l'existence d'un déséquilibre fiscal est contestée par le gouvernement fédéral, les audiences publiques tenues par la Commission ont confirmé la présence d'un vaste consensus au Québec à cet égard. Un sondage effectué à l'initiative de la Commission au Québec et dans l'ensemble du Canada confirme cet état de fait : la population comme les intervenants plus directement impliqués dans le débat sont sensibilisés à la présence d'un important déséquilibre fiscal au détriment des provinces. Les projections effectuées par le Conference Board du Canada Les soldes budgétaires actuels et projetés des deux ordres de gouvernement représentent une première manifestation directe de ce déséquilibre et de son ampleur. L'étude effectuée par le Conference Board du Canada à la demande de la Commission est riche d'enseignements à cet égard : selon les projections effectuées par cet organisme, en maintenant les revenus et les programmes dans leur structure actuelle, le gouvernement du Québec réaliserait des déficits récurrents moyens de 3 milliards de dollars chaque année d'ici 2019-2020. À l'inverse, le gouvernement fédéral dégagerait des excédents sans cesse croissants, atteignant pratiquement 90 milliards de dollars en 2019-2020.
Les causes du déséquilibre fiscal Le déséquilibre fiscal entre le gouvernement fédéral et le Québec, et plus généralement entre le gouvernement central et les provinces s'explique essentiellement par trois causes distinctes, soit le déséquilibre entre les dépenses et l'accès aux sources de revenus, le caractère inadéquat des transferts intergouvernementaux effectués depuis le gouvernement fédéral vers les provinces et le " pouvoir fédéral de dépenser ". Le déséquilibre entre les dépenses et l'accès aux sources de revenus Dans son étude, le Conference Board du Canada a explicitement identifié la première cause du déséquilibre fiscal : il existe une différence structurelle entre le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec, pour ce qui est du rapport entre les revenus et les dépenses. - Dans le cas du gouvernement fédéral, l'écart actuellement positif entre les revenus et les dépenses va se prolonger dans l'avenir, et ne cessera de s'amplifier, en raison du remboursement de la dette que cet écart va permettre d'effectuer. - Pour ce qui est du Québec, l'équilibre entre revenus et dépenses est beaucoup plus précaire, ce qui explique que le gouvernement ne puisse s'engager dans un processus de réduction de sa dette et que le solde budgétaire projeté soit négatif sur l'ensemble de la période. REVENUS
ET DÉPENSES TOTAUX DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Source : Conference Board du Canada. Une analyse plus fine et systématique des principales catégories de dépenses et de revenus des deux ordres de gouvernement confirme que les provinces sont soumises à des pressions très importantes en matière de dépenses, alors que le partage des revenus ne correspond pas à cette dynamique. Par ailleurs, le service de la dette et son remboursement - souvent invoqués par le gouvernement fédéral pour justifier ses excédents budgétaires - accentuent en fait le déséquilibre fiscal en permettant au gouvernement fédéral d'amplifier année après année sa marge de manœuvre. Des transferts intergouvernementaux inadéquats Deuxième cause du déséquilibre fiscal, les transferts existant entre le gouvernement fédéral et les provinces expliquent plusieurs des difficultés que vit actuellement la fédération canadienne, au plan des relations financières entre les gouvernements. - Le TCSPS est le plus problématique d'entre eux. Il s'applique à des champs de compétence confiés aux provinces, et les conditions qui l'accompagnent, de même que les modalités selon lesquelles il est défini, limitent indéniablement l'autonomie décisionnelle et budgétaire des provinces dans ces champs de compétence. Les coupures effectuées au cours des dernières années par le gouvernement fédéral donnent à ces difficultés une dimension particulière. - La péréquation, qui a pour objet de réduire les écarts de capacité fiscale entre les provinces, laisse subsister des différences majeures entre les capacités fiscales de chaque province en raison de l'application de la " norme des cinq ". Le plafonnement des droits de péréquation impose une limite arbitraire aux paiements, ce qui éloigne encore le programme de son objectif. La formule de répartition des impacts du plafond sur les versements de péréquation est inéquitable et pénalise particulièrement le Québec. Les assiettes fiscales retenues pour déterminer les droits de péréquation sont mal définies ou incomplètes. C'est ainsi que l'assiette des impôts fonciers est calculée à partir d'une formule qui ne correspond pas à la réalité des valeurs foncières, ce qui pénalise le Québec chaque année d'environ 800 millions de dollars. Les versements de péréquation varient parfois considérablement dans le temps, et cette variabilité s'explique en partie par la mécanique de révision des données et des changements d'ordre technique - ce qui est difficilement acceptable. Par ailleurs, l'" effet de récupération fiscale ", que la Commission a souhaité traiter spécifiquement, est susceptible d'aggraver le déséquilibre fiscal pour les provinces concernées. Le " pouvoir fédéral de dépenser " Les transferts conditionnels, tel le TCSPS, constituent l'une des manifestations du " pouvoir fédéral de dépenser " que le gouvernement fédéral invoque pour intervenir dans des champs de compétence qui relèvent des provinces. - En raison des montants en cause, les interventions du gouvernement fédéral par l'intermédiaire du " pouvoir fédéral de dépenser " ont un impact majeur sur les politiques définies par les provinces dans leurs champs de compétence. Ces effets sont devenus déstabilisateurs, lorsque le gouvernement fédéral s'est retiré de plusieurs programmes, ou, plus globalement, lorsqu'il a diminué l'ensemble des transferts sociaux. De tels effets sont susceptibles de se reproduire dans les nouveaux secteurs d'intervention du gouvernement fédéral, en santé et en éducation par exemple, où les dépenses directes ponctuelles et visibles sont privilégiées au détriment des dépenses de système, qui demeurent largement à la charge des provinces. Plus globalement, les différentes initiatives fédérales introduisent des distorsions dans les choix budgétaires des provinces, en privilégiant certains secteurs ou certaines approches au détriment d'autres options. - Les interventions effectuées par le gouvernement fédéral en invoquant un " pouvoir de dépenser " dans les champs de compétence des provinces ne sont possibles, en dernière analyse, qu'en raison des ressources dont le gouvernement fédéral dispose - des ressources par ailleurs supérieures à celles qui lui seraient nécessaires pour assumer ses propres compétences. Le " pouvoir fédéral de dépenser " est ainsi directement lié au partage de l'espace fiscal entre les deux ordres de gouvernement. Un écart fiscal en faveur du gouvernement fédéral ne peut qu'alimenter et encourager une politique d'intervention dans les champs de compétence des provinces, grâce à la possibilité pour le gouvernement fédéral de mobiliser des ressources majeures et de les affecter de façon discrétionnaire dans des domaines considérés comme stratégiquement ou politiquement intéressants. Les réponses traditionnelles apportées par le Québec au " pouvoir fédéral de dépenser " rejoignent la logique de l'équilibre fiscal, et sont analogues aux moyens par lesquels il serait possible de mettre fin au déséquilibre fiscal actuel. Les conséquences du déséquilibre fiscal Le déséquilibre fiscal, en raison de son ampleur, affecte de façon significative le déroulement des fonctions gouvernementales assurées par les provinces, et donc les prestations de services offertes aux citoyens. De plus, la remise en cause de l'autonomie décisionnelle et budgétaire des provinces a pour résultat concret que les choix des citoyens ne sont pas pris en compte là où ils devraient l'être. Des besoins mal couverts Lors des audiences publiques qu'elle a tenues, la Commission a entendu de nombreux témoignages qui confirment l'impact du déséquilibre fiscal et des insuffisances de ressources qu'il entraîne pour le Québec, pour ce qui est de la couverture des besoins. Des prestations de services moins efficaces Les conséquences du déséquilibre fiscal ne se mesurent cependant pas uniquement en termes de besoins non ou mal couverts. Les différents dysfonctionnements existant dans les relations financières entre les gouvernements font en sorte que les prestations de services offertes aux citoyens subissent des pertes d'efficacité. La définition, la gestion et la livraison des programmes sociaux et des services publics souffrent en effet directement des problèmes identifiés, et en particulier des modalités de fonctionnement des programmes de transfert. - L'ampleur des sommes distribuées dans le cadre des programmes de transfert est incertaine. - Certaines modalités de versement des transferts introduisent une dynamique qui fausse la priorisation des besoins à couvrir. - Les interventions fédérales dans les champs de compétence des provinces entraînent des pertes d'efficacité en raison des dédoublements qui en découlent. La Commission insiste notamment sur le problème d'imputabilité soulevé par la présence simultanée de deux ordres de gouvernement dans un même domaine d'intervention. Une autonomie décisionnelle et budgétaire compromise À un niveau encore plus fondamental, le déséquilibre fiscal soulève toute la question du respect de l'autonomie décisionnelle et budgétaire des provinces, et donc de la capacité des citoyens d'effectuer leurs propres choix, dans les domaines définis par la Constitution - ce qui est le fondement même du fédéralisme. Le Québec, qui a des besoins spécifiques et des préférences collectives liés à sa situation unique en Amérique du Nord, est évidemment très sensible à cette capacité d'effectuer ses propres choix dans des domaines aussi fondamentaux que la santé, l'éducation ou l'aide sociale. Les recommandations de la Commission Le déséquilibre fiscal constitue donc bien un dysfonctionnement du système fédéral. Pour y mettre fin, des transformations d'envergure devraient être apportées aux relations financières intergouvernementales, au sein du Canada. Les transformations identifiées par la Commission permettent de dessiner ce que devrait être une fédération canadienne respectant davantage les principes du fédéralisme, à court comme à moyen terme. Rétablir l'équilibre fiscal au sein de la fédération - Les provinces doivent bénéficier de moyens financiers supplémentaires, pour répondre aux besoins qu'elles ont à satisfaire dans leurs champs de compétence. Dans le cas du Québec, ces moyens financiers sont évalués annuellement à 2 milliards de dollars à court terme et 3 milliards de dollars à moyen terme, et à au moins 8 milliards de dollars pour l'ensemble des provinces. - Il faut modifier les modalités selon lesquelles ce partage des ressources est actuellement effectué, en abolissant le TCSPS et en libérant un nouvel espace fiscal en faveur des provinces.
Le nouveau partage de l'espace fiscal recommandé par la Commission aurait pour effet de rétablir un financement auparavant assuré par le TCSPS : l'espace fiscal obtenu par le Québec représenterait de 18,4 % à 19,7 % du financement de la santé, de l'éducation postsecondaire et de la sécurité du revenu en 2005-2006, alors que la part de ce financement provenant du TCSPS atteignait 19,8 % en 1994-1995 et n'était plus que de 11,9 % en 2000-2001.
- Le programme de péréquation doit être amélioré.
- On doit contrer le " pouvoir fédéral de dépenser ".
Répondre dans l'avenir à toute nouvelle cause de déséquilibre Le déséquilibre fiscal nuit au fonctionnement d'une fédération. Il faut donc que des mécanismes soient mis en place afin d'apporter des réponses rapides à de nouvelles causes de déséquilibre. - Il faut disposer en permanence d'une évaluation fiable des conditions dans lesquelles se déroulent les relations financières entre les deux ordres de gouvernement.
- Un processus véritable d'échange et de discussion entre les deux ordres de gouvernement doit être amorcé, concernant toute la question des relations financières intergouvernementales. La Commission recommande au gouvernement du Québec de poursuivre les efforts entrepris auprès des autres provinces pour définir à terme un véritable processus d'échange et de discussion permanent et efficace entre les deux ordres de gouvernement sur leurs relations financières. La Commission est convaincue que les recommandations qu'elle a formulées permettraient de corriger le déséquilibre fiscal qui caractérise actuellement les relations financières intergouvernementales au sein de la fédération canadienne. Ce rétablissement de l'équilibre fiscal bénéficiera directement aux citoyens. Il leur permettra de recevoir des provinces un niveau de services adéquat dans des domaines qu'ils considèrent comme prioritaires. Il leur donnera par ailleurs la pleine capacité d'effectuer des choix qui leur sont propres, dans les champs définis par la Constitution comme relevant des provinces. Il s'agit là d'un fondement du fédéralisme, auquel les citoyens québécois sont particulièrement sensibles. Le rétablissement de l'équilibre fiscal au sein du Canada, grâce à un nouveau partage des moyens financiers, doit le respecter et le garantir.
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